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最高法院:行政审批与土地出让合同效力最新解释

来源:金牌大律师作者:上海律师时间:2014-11-17

  最高法院及部分地方高院的相关判例进行梳理后,其裁判思路为:人民法院将土地出让合同作为效力待定的合同处理,并视当事人能否在诉讼前补正审批程序瑕疵,来决定其效力。

 

一、问题的提出

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]号)第四条规定:“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地,受让方请求解除合同的,应予支持。”目前实务中普遍认为,只有合法成立并生效的合同才能解除,故该条款事实上意味着,最高法院认为《土地使用权出让合同》不因未办理出让批准手续而无效。

按我国现行土地管理及房地产开发管理相关规定,一块土地由“农用地”变为可用于房地产开发的“建设用地”,需办理三种不同的行政审批,分别是《土地管理法》第四十四条规定的农用地转用审批、第四十五条规定的土地征收审批,以及《城市房地产管理法》第十一条规定的土地出让审批。前述三种不同的行政审批,都是国土资源部门出让土地应当履行的前置程序。

由此,我们的问题是,法释[2005]号第四条中所指的“土地使用权出让批准”,应当狭义地理解为是仅指《城市房地产管理法》第十一条规定的“土地出让审批”,还是包含“农用地转用”及“土地征收审批”在内?换言之,如果未办理农用地转用或征地批准手续即签订《土地使用权出让合同》,该合同是否有效?

 

二、目前人民法院处理此类问题的裁判要旨归纳

经对最高法院及部分地方高院的相关判例进行梳理,我们归纳了目前人民法院在处理类似问题上的裁判思路,即:如土地未办理农用地转用或土地征收批准手续的,原则上应认定出让合同无效;如当事人在一审诉讼前补办了相关批准手续,可认定合同有效。也就是说,人民法院将此类合同作为效力待定的合同处理,并视当事人能否在诉讼前补正审批程序瑕疵,来决定其效力。

例如:

最高法院在(2007)民一终字第84号民事判决中认定,建设占用土地涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续,未经政府批准农转用土地的部分合同无效。

 

最高法院还在(2004)民一终字第106号民事判决中认定,在签订案涉出让合同后,上级政府部分批准了合同项下宗地农用地转为建设用地的审批手续和征地手续,就表明双方签订的出让合同项下的土地已经履行了农用地转为建设用地以及征地手续,因此出让合同就批准部分有效。

 

安徽高院在(2013)皖民四终字第00004号民事判决中认定,涉案合作项目未经相关主管部门的批准,擅自在农村集体土地上开发房地产,违反《中华人民共和国土地管理法》关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设和建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续的规定,《合作协议》为无效。

 

广东高院在(2012)粤高法民一再申字第23号民事裁定中认定,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续;农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,镇政府未依照相关法律法规规定办理征地手续,《转让土地协议书》无效。

 

前述裁判要旨,事实上在《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》(法发[1996]2号)中即有明确规定。该解答第五条规定:“出让合同出让的土地使用权未依法办理审批、登记手续的,一般应当认定合同无效,但在一审诉讼期间,对于出让集体土地使用权依法补办了征用手续转为国有土地,并依法补办了出让手续的,或者出让未经依法批准的国有土地使用权依法补办了审批、登记手续的,可认定合同有效。”虽然前述解答仅适用于《房地产管理法》施行前签订的出让合同纠纷案件处理,且已在2013年被最高法院废止,但目前仍是人民法院处理类似问题遵循的一般规则。

 

三、在未办理征地批准手续情况下,如何认定出让合同效力的再思考

在未办理农用地转用、征地批准手续的情况下,如何认定出让合同的效力,实质上涉及对《土地管理法》、《房地产管理法》相关条款性质的认定,如《土地管理法》第六十三条(农民集体所有未经征收不得出让、转让或者出租用于非农业建设),以及《城市房地产管理法》第九条(城市集体所有的土地,未经征收也不能进行出让)等,这些条款究竟是效力性禁止规范,还是管理性禁止规范?事实上,这一问题也一直都是立法和司法实践中存在极大争议的问题,有必要作进一步讨论和思考。

法律、行政法规中禁止性条款的性质,直接关系到民事主体能否合理预期其行为后果。但是,最高法院虽在《合同法解释二》中将法律禁止性规范作了区分,并规定只有效力性禁止规范才能导致合同无效,但并没有规定两种不同规范的区分标准。按照《合同法解释二》起草者的意见,判定一条强制性规定系效力性强制性规定,需满足如下标准之一:该强制性规定明确了违反则无效;或认定违反该强制性规定的合同有效将损害国家利益和社会公共利益。但是,这一判断标准也没有解决司法实践中的争议。

最高法院在《关于当前形势下进一步做好房地产纠纷案件审判工作的指导意见》的通知(法发〔2009〕42号)中指出,应尽可能维持土地使用权出让合同效力,正确理解城市房地产管理法等法律、行政法规关于土地使用权转让条件的规定,准确把握原则,尽可能维持合同效力,促进土地使用权的正常流转。

我们认为,从最高法院前述通知精神,以及近年来陆续颁布的如《物权法》、《买卖合同司法解释》等法律、司法解释的规定来看,区分物权效力与合同效力,将此类存在审批程序瑕疵的合同认定为有效,但不认可其可产生物权变动效力,很可能成为未来法院处理类似纠纷的一般原则。

1.不以未办理行政审批手续为由否定出让合同效力,符合立法、司法趋势。

我国土地所有制包括国家所有和集体所有两种,其中国家所有土地由国务院代行所有权。因此各地政府土地管理部门或者土地储备中心,只能根据国务院授权出让国有土地。如果其出让农用地,且未办理“农转非”及征收审批手续,就构成了对“非国有土地”的无权处分。

尽管曾引发极大争议,但在物权法及买卖合同司法解释颁行后,我国法律界已经接受无权处分不影响合同效力的观点,因此,即使土地未经征收、未转化为国有土地,也不应及无权处分为由否认其出让合同的效力。

2.不以未办理行政审批手续为由否定出让合同效力,不会损害社会公共利益。

订立合同是负担行为而非处分行为,签订土地出让合同不会直接导致土地使用权变更,也不会让真正的土地所有权人承担履行义务。承认出让合同的效力,如果出让人事后履行相关批准文件,则出让合同可以顺利履行。如果未获批准,则可以合同目的无法实现为由,判令解除合同,这不会对社会公共利益造成实质性的损害后果。

3.不以未办理行政审批手续为由否定出让合同效力,既体现信赖原则,也能够督促相关政府部门认真履责。

在土地征收及出让过程中,政府扮演着双重角色:一是作为行政主体征收土地,二是作为民事主体出让土地。在绝大多数土地受让者看来,这两种身份是重合的。当政府信誓旦旦的保证交付土地时,很少有受让者能意识到会存在审批问题。如果以未办理行政审批手续为由否定出让合同效力,交付了巨额土地出让金的受让方不但无法取得土地,还可能被认定对合同无效有过错。往来之间,受伤的不仅是受让人,还有政府的信誉。

出让尚未履行前置审批手续的土地,背后体现的是有些地方政府的急躁情绪,这是改革发展进行到一定时期的产物。随着地方政府摆脱对GDP的盲目追求,也随着行政审理效率的提高,我们相信这类案件会越来越少。但是在它彻底消失之前,法律不应当为政府逃避责任预留空间,也不应让处于弱势地位的受让人承受“发展的成本”。

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